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上海交大安泰MBA教授陸銘:從城市群和都市圈角度考量,上海開發開放步子要更大
發布時間:2021年07月22日 發布者:MBA中心

發布時間:2021年07月22日

發布媒體:澎湃新聞

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人口進一步向城市聚集

七普數據公布以后,很多人感到意外,第一是我們的城鎮化率已經達到64%,之前,根據國家統計局的年度經濟社會統計數據,截至2020年,我們的城市化率是在60%,七普公布的數據提高了4個百分點。

第二從流動人口數據看,過去年度的經濟和社會公報統計的流動人口數據在2.7-2.8億之間,現在達到了3.76億,這也是非常嚇人的

前些年,我們的經濟增長速度有一些下滑,加上我們的制度改革有待深化,坊間有人說中國城市化率在60%就會封頂,超過60%會帶來各種各樣的社會不穩定因素;還有人說中國經濟增長動能下滑以后,其城鎮化的速度必然是下降的。

七普數據顯示,這樣的擔憂已經完全沒有必要,事實證明,經濟規律在中國同樣起作用,只要經濟發展水平不斷提高,城鎮化率就會不斷提高。與此同時,中國仍是一個二元經濟,存在城鄉之間的分割,人口從農村進入到城市,從小城市進入到大城市,從欠發達地區向發達地區集聚的趨勢并沒有逆轉,還在進一步向前演化。

具體來說,2015年人口小普查所呈現出來的中國人口流動方向,可以清楚看到,第一,人口向沿海地區集中,尤其是長三角、珠三角;第二,在中國中西部和東北地區,人口向大城市集中,七普數據顯示這一趨勢不僅沒有扭轉,而且還在進一步演化。另外,過去五年時間,東北只有3個城市人口凈增長,分別是長春、沈陽、大連,其他城市人口都是負增長。

為了呈現人口流動趨勢進展,一段時間我的團隊與上海的評駕科技合作,用車流來評價中國的城市群。胡煥庸線把中國的國土面積劃分為兩半,其中在右邊按照統計數據占到中國GDP的96%,在車流上可以看到,粵港澳、長三角、京津冀地區是三大沿海城市群,成渝地區成為中國城市群的第四極??梢郧宄吹?,城市群內形成了從中心城市放射狀向外輻射的車流網絡。為什么會形成這樣的城市群格局?主要因為中國的自然地理條件,特別是中國加入全球化以后以海運為主的出口導向型的制造業,一定是集聚在沿海和沿江地帶。

如果我們把貨車車流數據換成客車車流,這種趨勢更加明顯,貨車車流會高估中國北方的經濟活動密度,因為中國北方有很多資源型城市,所以北方車流很密,如果再看人流會發現,長三角一下子就跳出來,比其他地方領先很多,是以上海為中心向外發散,其次是珠三角,然后才是京津冀,再是成渝地區。


城市群、城市圈發展為經濟增長帶來動能

講到城市群之間的優劣勢,在京津冀地區最大的優勢是人力資源和總部經濟,長三角的地區優勢是有長江中下游地區的黃金水道,以及僅次于京津冀的教育和醫療資源,還有人口規模?;浉郯牡貐^的優勢主要是:城市功能的互補,強大的創新能力和市場化制度。在城市群如何發展這個問題上,當下必須要厘清城市和城市之間的聯系到底是什么性質。

傳統觀點把城市和城市理解為相互競爭的關系,即你有我就沒有,你多一點我就少一點,在這個理念下,為了追求城市間的平衡發展,人們往往認為要盡量控制中心城市的規模,把產業轉移到外圍。但是現代經濟發展之所以有城市群的概念,是因為中心城市和外圍之間主要是互補關系,而非競爭。

在這樣的互補關系之下,中心城市做得越大越強,對外圍城市的輻射和拉動作用就越強。因此,今天我們城市發展的思路要轉換,從原來控制城市的規模到生產要素的合理流動和高效集聚。

以上海為例。七普數據顯示,上海常住人口是2487萬,而廣東的人口現在已經達到了1.26億,十年里增長2000萬,做這樣的一個對比,大家會覺得是不是錯了,因為上海在我們的傳統觀念里是一個城市,而廣東是一個省,兩者是不可比的。但其實“七普”的數據已經表明,廣東2000萬的人口增長主要集中在廣州和深圳周邊都市圈內,廣東省的外圍地區,粵北、粵東人口是負增長的。

在這個意義上,要更新我們對城市規模的認識。在中國,一講到城市的時候,大家經常會拿北京、上海來講,說我們城市不能太大。其實我這些年一直在試圖糾正社會公眾認識上的一個誤區。中國的城市統計在國際上是非常獨特的。中國的一些直轄市和比較大的地級市,轄區范圍內所管轄的面積和人口,如果放到歐洲、美國或者日本,中國的每個直轄市、地級市可能都相當于別人二三十個城市的概念,而歐洲、美國和日本的市僅相當于我們的縣或區,有些小的市甚至僅相當于我們的鎮。

從夜晚燈光數據看,上海與江蘇周邊其它城市之間有非常明顯的邊界效應。換句話說,如果從經濟的連接度來看,不僅上海沒有很好地形成與周邊江浙一帶城市的一體化進程,甚至上海的南部,金山、奉賢,在上海管轄內部尚且沒有形成高效的經濟一體化。

我們看廣州,雖然在中國統計里面廣州和佛山是兩個獨立城市,廣州和佛山已經完全一體化,廣州和深圳之間都已經高度一體化,現在廣州和深圳還在進一步加強基礎設施連接。

在這個意義上,我們對于人口的統計和認識要有更新,從單獨的統計上,廣州人口1800萬,佛山人口950萬,如果把廣州和佛山人口加一起就超過了上海。而廣州和佛山之間隔的珠江還不如黃浦江寬,兩者實際上相當于浦東和浦西的關系。

深圳今天的人口接近1800萬,東莞的人口超過1000萬,兩個城市加起來是2800萬,也超過了上海,而東莞和深圳的面積加起來僅有上海面積的2/3。如果我們可以放在都市圈范圍之內去理解城市的人口分布,在中國,什么是城市,什么是大城市,以及誰是最大的城市,需要更新我們的觀念。根據我現在給大家提供的數據,中國最為成熟的一體化意義上的都市圈不是上海,最大的都市圈是廣佛都市圈,如果大家把一體化的廣州和深圳都市圈看作是一個更大的都市圈,那么,僅廣州、深圳、佛山、東莞的人口已經超過5600萬了。

因此,在中國語境下,中國的城市有三個概念,中心城區、管轄區,以及經濟意義上大城市周圍連片發展的都市圈。

以東京為例,按照歐美日對于城市的定義,東京都市圈包括了連成片的30多個市。最有意思的是,在日本稱之為第二大城市的橫濱,是一個獨立的市,距離東京市中心僅30多公里,在上海是從人民廣場到松江的距離。另外一個城市川崎在東京和橫濱之間,放到上海只能叫虹橋。因此,今天我們談論大城市發展,核心是要突破傳統思維,更新我們對于城市的理解和我們傳統的思維。

在這個意義上,如果按照傳統的思維方式去控制上海的人口和上海的土地開發強度,會產生幾個效應。

首先,在上海的周邊會形成一些發展的洼地,而這幾個發展的洼地恰恰就是我們今天說的五個新城建設的位置。其次,這樣的一個發展洼地,實際上不利于長三角一體化示范區的建設,如果不去填補上海發展洼地,長三角一體化難以有效推進。

另外,上海的人口增長趨勢難以通過行政管理的方式控制。一是上海缺乏一個實質可控的邊界,二是上海也不是一個獨立的經濟體,與其他城市之間沒有護照制度,人口仍會自發流入,即便嚴格地控制戶籍,人口仍在增長。但是能夠通過政府的行政力量來控制上海的土地供應,如果人口進一步增長,土地供應得到嚴格控制,未來上海的房價就很難穩定。

為什么上海企業的生產成本上升?一是地價持續上升,二是當房價上漲的時候,企業的員工需要相應漲工資,來應對生活成本的上升。所以土地供應的收緊首先推動土地和房價上漲,然后再溢出到員工工資體現的勞動成本上,這對上海的競爭力和經濟發展會形成一個不利的負面影響。

五個新城建設可以突破這樣不利的趨勢。中國未來以上海為代表的都市圈可以從傳統的“太陽系式”模式轉化成“八爪魚式”的模式,這兩種模式最大的區別在于軌道交通沿線的土地是否能夠得到開發。在中國城市發展的既有模式下,新城和主城之間實際上是割斷的,在軌道交通沿線的土地開發存在非常嚴重的土地資源浪費,上海如果能夠有效開發軌道交通沿線土地,特別是地鐵站上蓋建筑和周邊地區,就有可能形成新的產業和住宅發展空間。另外,如果能夠有效開發這些土地,也可以通過財政稅收來彌補上海軌道交通建設和運營的成本。

以此,能夠形成土地開發和軌道交通運營的良性循環,使得住在外圍到上海中心城區上班的人,在軌道交通沿線居住,可以住得離中心城區近一點,更多利用軌道交通出行,緩解上海的交通擁堵問題。

如果在都市圈范圍之內,我們做一個同口徑范圍內的比較。首先是人口,上海與廣州、深圳周圍比較,我們都市圈范圍內的人口并不多,現在上海和周邊緊鄰的中小城市的人口加起來約3000萬,在廣州、深圳、佛山、東莞四市,在半徑100公里的范圍內已經達到了5600萬,而長三角的條件比珠三角好。在都市圈范圍內,東京都市圈人口達到了3700萬。所以說,在一個可比的都市圈范圍內做國內外比較,可能不會認為上海都市圈人太多。

從土地開發強度看,廣州和佛山已經連片發展,開發的密度非常高,在半徑37公里的范圍內,可以從廣州的市中心穿越到佛山的郊區,目前已經集聚了2800萬人,如果進一步地加強開發,整個都市圈人口還會持續增長。在這個意義上,上海開發開放的步子要邁得更大,否則相當于把上海的優勢拱手讓給了珠三角地區的城市。

根據我的計算,在都市圈范圍內,如果把上海周邊不到1.2萬平方公里的范圍,與東京都市圈1.3萬平方公里的范圍相比,后者范圍內大量是山地,土地開發強度是33%,上海周圍這個范圍內土地開發強度只有29%。<

所以,五個新城建設的重大意義在于:

第一,要彌補上海的洼地,使洼地能夠助力上海發展,提高上海人口和產業的承載能力,為上海發展注入新的動力。上海更強大,才能更好地輻射帶動整個都市圈乃至整個長三角城市群的發展。

第二,促進長三角最核心的地帶,即長三角一體化示范區的一體化程度,有效地推進一體化進程。

與此同時,上海也在規劃從中心城區出發往四周放射狀的軌道交通,希望未來能夠在五個新城為節點向周邊去拓展,提高軌道交通沿線的土地開發強度,使土地利用更加有效。


下一階段的三大改革目標

最近一段時間,都市圈在中國正在形成城市下一步發展的一個風口。最高決策層要打破都市圈內的行政邊界,最近批復的南京都市圈規劃有指向性意義,因為南京都市圈橫跨了從江蘇到安徽的省級行政邊界,接下來是上海都市圈,也將跨越省級行政邊界。這些跨行政邊界的都市圈建設如果有所突破,應能夠形成可復制、可推廣的一體化建設方案。

在這個意義上,改革要下決心,要認識到城市化的進程和人口流動的趨勢是一個經濟和社會發展的客觀規律,我們在政策上應該下決心進行調整。

第一,要深化戶籍制度改革。中共中央關于深化生產要素市場改革的指導意見中,明確提出推動超大和特大城市調整完善積分落戶制度,背后的含義是,未來的積分落戶制度要以實際繳納社會保障年限和實際居住年限為主要權重。換言之,要大幅度提高居民的居住年限和社保年限在積分落戶當中所占的權重;相應的,教育水平在積分落戶中所占的權重應較大幅度下降,直到取消;最后以實際居住和就業時間為積分落戶的主要依據。

具體而言,一是要探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現戶籍準入年限同城化累計互認,如果未來走到這一步,實際上中國的人口自由流動就將首先在城市群內部率先實現。二是公共服務按照常住人口的規模來進行配置。在“十四五”期間,國家明確提出:要重點推進城區常住人口500萬以上大城市的戶籍制度改革,核心是加快長期穩定就業和居住人群的落戶進程。

第二,土地制度改革。當人口向大城市聚集時,土地供應政策就要相應地調整。國家明確要完善土地利用計劃管理,增強土地管理靈活性,并且在中央財經委員會第五次會議提出,要通過土地管理靈活性,為優勢地區提供發展空間,未來要嘗試在全國范圍之內建立建設用地和補充耕地的指標跨區域交易機制。

上海應該順應人口增長趨勢,解決高房價問題,從幾個方面來共同增加住房供應。

一是增加城市建設用地的總量,通過在都市圈范圍內規劃開發強度,可以進一步提高上海市內的開發強度,重點就在五個新城。

二是目前存在的低效利用的工業和商服用地,要加強向住宅的轉換。國家最近發布了一個新政策,在全國范圍內推閑置的工業和商服用地向住宅進行轉換。據我所知,上海已經在制定和研究相關方案。

三是國家層面正在發文敦促各個城市加大公租房的供應。上海后續需要建設更多的房子,包括商品房和公租房。

四是提高既有的城市建設用地開發的容積率,適度放松對容積率管制。

五是在保障安全的前提下,對于一些低成本的居住形態要能夠增加包容度,使一些低收入、低技能勞動者能夠在城市有一個安居樂業的空間,能夠在未來更好地發展。第三,保障流動人口的子女公平等受教育的機會。中國即將步入高收入國家行列,但是我們的人均受教育水平明顯落后于OECD發達國家,關鍵點在于國家尚未普及高中階段的教育,尤其是落實保障農村戶籍孩子的受教育機會。

具體而言,農村戶籍的孩子受教育是在老家農村,還是跟隨父母在人口流入地來完成他們高中階段教育?如果是前者,中國龐大數量的留守兒童問題無法解決,未來解決的辦法,一定是逐漸走向在農民工的就業和居住地能夠享有均等化的公共服務,能讓他們的孩子與父母一起進城。

相應的,在一些人口負增長的地區,會出現所謂“收縮城市”,農村人口逐漸減少。有兩種情況,一是條件好的區域可以讓集體經營性建設用地入市,以上海為例,今天我們如果在五個新城建設里解放思想,國家的政策即便不給我們新增的建設用地指標,我們也可以去做集體經營性建設用地入市。在國家政策范圍內,我們可以把農村的宅基地,或者建設用地轉化成住房供應。

在大城市附近的都市圈范圍內,隨著人口的增長,農業用地和宅基地以及集體建設用地逐漸進行城市化。與此同時,在人口流出地,很多地方還在幻想通過加大基礎設施投資和招商引資,人口可以回流,這不符合實際。

一個國家內部的人口流動,取決于個體在哪里能夠生活得更好,哪里收入更高,就業機會更加充分。中小城市和中西部欠發達地區有些地方地理、自然、資源條件不夠好,人口負增長趨勢難以逆轉,不能盲目追求經濟總量增長,而要在人口適度流出的同時,追求人均收入水平和生活質量的提高。解放思想的做法,應該在這些人口流出地進行減量規劃。已經閑置的基礎設施,比如一些建設用地要進行減量,可復耕為農業用地,促進這些地區農業現代化和規?;?。

根據今天我們的政策,這些建設用地在復耕為農業用地時,它能置換建設用地的指標,可跨地區進行轉讓和交易,能為人口流出地提供一筆財政收入。

另外,隨著人口流出,出現大量閑置的農村宅基地,如何通過改革讓農民實現宅基地的交易權和收益權,是下一階段需要深化改革的方向。

 


教授簡介

陸銘,上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授,中國發展研究院執行院長,中國城市治理研究院研究員,上海市政協委員。曾榮獲“曙光學者”、上海市領軍人才、上海市十大青年經濟人物;曾擔任世界銀行和亞洲開發銀行咨詢專家。擔任《經濟學(季刊)》副主編,Asian Economic Papers (MIT出版社)編輯,《世界經濟》等期刊編委。

陸教授研究領域為勞動經濟學、城鄉和區域經濟發展。代表著作有《大國大城》、《中國區域經濟發展中的市場整合與工業集聚》等。作為主要負責人主持過國家自然科學基金重點項目、國家社會科學基金重大項目和重點項目、教育部重大項目等多項國家和省部級課題。

陸教授為交大安泰MBA主講《中國宏觀經濟分析》(中文授課)與《Macro Economics and Public Policy》(英文授課)等課程。

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